■美国次贷危机爆发的根源是整个金融衍生品市场没有得到完善全面的监管。《多德-弗兰克法案》作出的努力就是，设置规定不让任何人有任何机会负担超过其偿付能力的、可能引发系统风险的债务水平。我们严格限制了人们的负债能力以防范风险积聚，这也是法案中最主要的金融稳定措施之一。

　　■如何定义“大而不倒”？这很难。实际上我们担忧的不是金融机构，而是金融机构的债务问题。没有谁是可以大而不能倒的，如果负担了超过偿付能力的债务，就会引发系统不稳定因素，就要分解企业，政府会介入并令其破产、清算。

　　■任何一家大型金融机构都会有不同功能的经营活动，比如衍生品、贷款、资产管理等，没有一个监管者可以管理所有业务。因此，任何一个拥有复杂成熟金融系统的国家，都需要使得监管者们能够在统一的基础上协同监管，否则将会使监管的力量太过分散。

　　■银行在交易业务上的利润减少完全是可以接受的，因为银行通过互相交易赚取利润，没有为经济活动提供资金，对实体经济没有任何推动作用。据我所知，像高盛等投资银行在交易业务上赚取的利润缩减了，就开始做更多的贷款业务来盈利，而这才是对经济发展更有助力的业务，这是一个好的趋势，并且高盛的总体利润也是提升的。

　　⊙记者 金嘉捷 见习记者 刘飞

　　十年前，美国次贷危机爆发。巴尼弗兰克（Barney Frank）正处在权力中心，时任美国众议院金融服务委员会主席。“当时美国犯的一个错误就是监管远远落后于创新。”他至今仍清晰地记得，野蛮生长的衍生品市场缺乏相应的规则约束，一些金融机构则把摊子铺得太大。

　　面对金融体系的“灾后重建”，在他和时任参议院银行委员会主席的克里斯多德（Chris Dodd）的共同力推下，2010年奥巴马政府正式签署了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法》（简称Dodd Frank Act）。这部法案彻底改变了当时美国的金融监管环境，成为美国自20世纪30年代以来力度最大、影响最深远的金融监管改革。

　　弗兰克认为，金融不稳定因素并非来自金融机构，而是来自这些机构所无力偿还的债务。因此，“重新建立机构贷款和偿债责任之间的联系”是规避系统性风险的要旨所在。在破解“大而不倒”问题、限制银行自营业务、规范证券化及衍生品交易市场、重建金融系统性监管等方面，该部法案都划定了更为严苛的监管红线。

　　如今，全球经济逐渐从危机的阴霾中复苏，金融创新也走到了新的发展阶段。在美国，这部法案与政府正在经历“七年之痒”：特朗普政府计划重新改革法案，收回政府监管之手，为华尔街“松绑”。而在中国，政府则不断地传递出从严监管的信号，全面加强对互联网金融、银行同业业务等各个领域的监管。

　　面对更为复杂的金融市场体系，金融监管应该何去何从？在日前举办的亚洲银行家论坛间隙，巴尼弗兰克接受了上海证券报社记者的专访。在问答中，我们试图通过剖析《多德-弗兰克法案》的美国经验，为中国的金融监管路径提供镜鉴。

　　有多少能力负多少债务

　　上海证券报：《多德-弗兰克法案》填补了美国金融监管的漏洞，您觉得最有成效的一点是什么？能否和我们分享一下这七年来的成果？

　　巴尼弗兰克：《多德-弗兰克法案》主要推进了两件事情：一是设立了消费者金融保护局（CFPA）。二是在系统性风险防范方面，我们首先让整个按揭贷款体系不再有可能发生系统性风险。过去，因为人们能够将按揭贷款进行证券化，所以出资方并不关注贷款人到底能否偿还债务。而现在，如果贷款人无法偿还，那么借钱给按揭房贷的行为将被认定为非法。其次，我们收紧了贷款人的负债能力。金融危机爆发的原因在于人们去借了自己根本无法偿还的房贷，然后这些按揭贷款又被打包成了资产证券化产品，而这些产品又成为衍生品的基础资产，最后机构又发行了信用违约互换（CDS）来为这些无法偿还的房贷证券化产品进行赔付保险。最终人们还不出房贷，ABS违约了，出售CDS的机构又根本无法提供补偿。

　　所以最大的问题是整个金融衍生品市场没有得到完善全面的监管。这个市场从上个世纪80至90年代发展起来，还属于新鲜事物。这部法案作出的努力就是，设置规定不让任何人有任何机会负担超过其偿付能力的、可能引发系统风险的债务水平。我们严格限制了人们的负债能力以防范风险积聚，这也是法案中最主要的金融稳定措施之一。

　　其实从2008年次贷危机爆发以后，总体上看全球金融机构相比以前更加规范了。

　　上海证券报：此前特朗普对《多德-弗兰克法案》提出修订意见，要求放松监管。您认为美国当前的金融环境是否适宜放松监管？

　　巴尼弗兰克：特朗普先生的确让众议院通过了放松《多德-弗兰克法案》的提议，但他需要在参议院争取到60票才能做出重大改变（参议院总共有100票）。

　　所以对于这部法案可能不会有立法上的实质性改变，但是对于中小型银行而言，监管可能会有所放松。目前的规定是，银行资产规模达到500亿美元以上的要受到额外的特殊监管。这一阈值也许可以调高到1250亿美元或者1000亿美元。同时，对于资产规模不到100亿美元的小型银行的监管会有所放松。

　　在法案执行方面，可能也会有区别。虽然监管者可能不太会使用这种监管权力，但是这一权力不会消失。没有证据表明在美国由于这部法律导致了贷款越来越难以获得。目前小银行的经营的确存在一些困难，但是也会有相应的立法来帮助他们。此外，如果有人滥用法律，那即便是特朗普政府也会追查到底。

　　尽管可能在执行上会有所放松，但现在绝不是改变法律的时点。监管权力有点像是汽车里的汽油，你能加速也能减速，但绝不会拿走它。汽车可能不会像以前那样跑得那么快，但是没有人认为现在是废除这一法律的时候了。

　　银行不应只为自己赚钱

　　上海证券报：《多德-弗兰克法案》要求对“大而不倒”（too big to fail）的企业实施审慎监管，如何判定“大而不倒”的企业？对其监管原则和方法是什么？

　　巴尼弗兰克：法案是不希望银行的存款有风险，我们对于“大而不倒”的公司的应对方法有两种。首先，实质性地降低机构的负债能力，不让他们过多地背上无力偿付的债务。他们需要有更充足的资产，不仅是整体资产本金充足，而且对于某项特定交易背后的资产也有同样的要求。

　　其次，银行总体要保证有足够的资产。比如从保险公司AIG（美国国际集团）事件中我们看到，当时它表内有170亿美元的CDS支付责任无法履行，因为不允许卖出CDS，背后也没有相应的备付资产支持。而现在机构要想进入衍生品交易，必须要有资金准备，在场外交易要有担保品。

　　如何定义“大而不倒”？这很难。实际上我们担忧的不是金融机构，而是金融机构的债务问题。没有负债的机构就没有风险，所以你主要关注其债务水平是否到了无法偿付的地步。没有谁是可以大而不能倒的，如果负担了超过偿付能力的债务，就会引发系统不稳定因素，就要分解企业，政府会介入并令其破产、清算。然后联邦政府会支付一部分债务，来阻止这一偿付风险变成连环事件，但是政府出资会由其他金融机构来补偿，所以纳税人不会为其支付。退一步讲，正如前面提到的，现在机构举债很难超出其偿付能力范围。

　　上海证券报：美国采用的“沃尔克规则”（Volcker Rule）限制了银行自营交易。如今中国也开始对银行的同业、委外等过去不在监管考核体系内的业务进行监管，这也导致了银行盈利受到影响。在您看来如何平衡金融监管和金融机构发展之间的关系？

　　巴尼弗兰克：在美国，银行利润应该是被限制的。沃尔克规则没有禁止一切银行间同业业务，它限制银行进行衍生品交易，因为这一活动的风险很大。银行的资产是由联邦政府保险的，所以我们不希望银行背负上最终需要政府来偿还的债务。

　　银行在交易业务上的利润减少完全是可以接受的，因为银行通过互相交易赚取利润，没有为经济活动提供资金，对实体经济没有任何推动作用。据我所知，像高盛等投资银行在交易业务上赚取的利润缩减了，就开始做更多的贷款业务来盈利，而这才是对经济发展更有助力的业务，这是一个好的趋势，并且高盛的总体利润也是提升的。

　　成立银行的初衷是通过贷款来帮助其他人赚钱，而不是希望银行通过与其他金融机构之间的交易为自己赚钱。实际上，我们限制的只是那些拥有特殊权利的机构，而没有对那些未得到特权的金融机构的交易进行限制。如果你是一家对冲基金要进行衍生品交易，那完全没问题。

　　银行是拥有特权的机构，它获得了政府机构批准的牌照，这一牌照阻止了其他机构与银行共同竞争，政府也对储蓄存款提供了保障。既然银行拥有特权，作为回报，就应该去帮助其他人来赚钱、促进投资。作为中介机构，银行从社会积聚起资金，然后再把资金配置给其他从事经营生产活动的人。银行的自营交易并不是必需的，它让银行不再专注于本职业务。

　　自2010年以来，美国在监管和银行业务发展之间的平衡控制得很好，没有迹象表明经济受到限制是因为人们无法从银行得到贷款。

　　从“烟囱式”监管到协调监管

　　上海证券报：为了改变“多头多重”监管问题，美国设有由财政部牵头的金融稳定监管委员会（FSOC），负责认定金融系统中不稳定因素，如何定位其在整个金融监管框架中所扮演的角色？

　　巴尼弗兰克：首先，不同的监管机构对应着不同的监管功能，这被称为“烟囱式”监管，即一根烟囱对应一个炉子。但是又不希望监管机构各自为政、故步自封，所以我们设立了委员会来确保监管者之间互相沟通，就比如监管债务和监管股权的人仍然在同一个体系内，但不希望他们之间有潜在的冲突。

　　其次，体系内存在“监管俘虏”（Regulatory Capture）的现象。比如银行的监管者总是希望银行能够经营得好，就可能出现因为对银行太过友好，反而没有履行其监管职责的现象。这时候，FSOC能够对某个特定监管者指出你没有在某领域尽责到位，命令其更严格地执行。

　　再者，FSOC具有系统性全面协调监管作用。任何一家大型金融机构都会有不同功能的经营活动，比如衍生品、贷款、资产管理等，没有一个监管者可以管理所有业务。因此，任何一个拥有复杂成熟的金融系统的国家，都需要使得监管者们能够在统一的基础上协同监管，否则将会使监管的力量太过分散。

　　上海证券报：FSOC拥有超越其他金融机构的监管权力，那么它自身的权力又将如何制衡呢？

　　巴尼弗兰克：根据规定，FSOC（由来自各个监管机构的主席组成）需要获得三分之二的成员投票就能够直接要求其中任何一个监管者在其负责领域加强监管，从而在监管者之间形成一种制衡。因为每个拥有委员会投票权的监管者都有相应领域内的监管责任，他们并不太过急于命令其他监管者做什么事情，因为结果有可能变成别人也会要求他去履行一些责任。你不想对别人执行权力，因为这会使得别人更容易对你执行权力。

　　过去七年来，我们只行使过一次这种权力，当时美国证券交易委员会（SEC）对于货币市场基金的监管做得非常不够，所以FSOC要求SEC收紧对于货币市场基金的监管。其实每个监管者也不愿意让这种权力轻易地被使用在自己身上。

　　监管者保持独立性十分重要。过去的传统就是美联储独立于总统。如果总统向监管者提出对某一家特定公司进行干预，这是违规的，监管就丧失独立性了。但总统可以要求监管机构对整个行业的某项行为加强或放松监管。

　　上海证券报：在您看来，功能监管、行为监管与机构监管的关系应该如何处理？如何实现协调监管？

　　巴尼弗兰克：不同监管机构应各司其职。举个例子，谁来监管P2P？这要看它的性质是贷款还是股权。在美国，如果你是通过P2P来为你的公司募集股权，那就要受到证券监管机构的管辖。如果是通过P2P借钱形成债务，那就要受到银行监管机构的管辖。

　　美国监管机构有两个功能。首先，你要设定规则。比如金融机构要有最低资本金。第二，在发生偏差时监管者会介入干预。监管者有权力告诉银行在某些情形下出借更多钱，比如银行规定要借钱给少数种族。

　　相比奥巴马政府，特朗普政府在金融监管与金融机构发展之间将更倾向于金融机构，他们相信能够更多地信任金融机构，给予其灵活性，少一些监管，但基础的监管权力依然存在，在需要的时候介入。特朗普所任命的一位官员曾说：“我们不想让监管权力消失，不过我们也不想过多地行使这些权利。”

　　安全问题才是金融科技的主要隐患

　　上海证券报：过去几年里，在全球范围内互联网金融、金融科技等业态发展迅速。新技术在给金融业带来快速发展的同时，也埋下了新的风险因素。这种金融创新往往具有跨界、混业的特征，如何来防范这种风险的不断积聚？

　　巴尼弗兰克：从宏观审慎监管的角度来看，系统性风险问题所担忧的是，有没有一个实体超额负担债务以至于无法偿还。比如P2P借贷并没有这方面的问题，平台是负责配置个人贷款的，如果有借贷方不还钱，那么其对应的债权人的利益将受损，但是对其他的债权人来说，不太可能都有收不回贷款的风险，所以我没有看到很多系统性风险。

　　美国的监管者正在越来越多地看到，对美国金融机构的限制不是出于宏观审慎监管的考虑，而是出于安全考虑。人们担忧资金会被用来支持恐怖主义，像洗钱、走私货币等。那也是美国接下来监管金融科技的主要方向，像比特币等可能会被用来隐藏货币的来源，然后用于支持恐怖主义或毒品生产。在当前的时点，我还没有看到金融科技的系统性风险，很有可能是因为金融科技的风险更加分散，像P2P的风险就是分散的，没有集中的风险通常难以爆发并引来系统性问题。

　　上海证券报：目前中国的衍生品市场仍在发展初期，没有达到成熟市场的水平。您认为，对于中国的监管者而言，应该注意哪些潜在风险？

　　巴尼弗兰克：衍生品的主要问题在于通过杠杆放大了风险。从理论上来说，小的风险在市场被数倍放大了。你要保障的是，任何衍生品交易的参与者必须在交易失败的时候能够负责，你还要做好准备，万一交易对手方没有兑现承诺。

　　最理想的方法是所有的交易都在场内进行，但是这在市场发展初期不太可能，因为交易所需要的是标准化产品。即便在美国，交易所也仍在探索更多形式的产品，而有些产品太独特以至于只能在场外私下交易。如果没有完全准备好进行场内交易，那就要确保参与衍生品交易的个人有足够的本金去补偿交易失败的损失。

　　对于中国经济整体而言，目前可能比较担忧的风险是债务问题，比如国企债务过多等。当然这也不是什么灾难性的问题。现在大家更为关注的是中国控制债务增长以及管理债务风险的能力。