作者｜杨明生「全国政协常委　中国人寿保险（集团）公司原董事长」

文章｜《中国金融》2020年第11期

近年来，我国高度重视巨灾保险制度建设，积极推进巨灾保险探索，取得了良好的社会反响，积累了宝贵的实践经验，同时，也存在一些有待进一步完善之处。

一是巨灾保险制度体系建设和实施进展偏慢。目前，我国仅制定了以地震为主要灾因的全国性巨灾保险制度，即城乡居民住宅地震巨灾保险制度，涉及台风、洪涝、干旱等其他单一或综合性灾因的全国性巨灾保险制度尚无进展。而且，即便是已制定的城乡居民住宅地震巨灾保险制度，其落地进度也偏慢，相关实施方案中提及的“地震巨灾保险条例”久未出台。

二是巨灾保险供求双向不足。在供给端，保险公司出于偿付能力、盈利要求等原因考虑，对巨灾保险产品的供给意愿和能力偏弱，我国目前参与巨灾保险经营的主要是国有保险公司，其他保险公司的参与度不高。在需求端，受巨灾风险防范与保险意识薄弱、对财政补偿存在惯性依赖等认知因素影响，社会公众尤其是居民个人对巨灾保险的需求潜力有待大力挖掘。巨灾保险的供求不足，导致我国巨灾损失补偿中的保险赔付占比远低于全球平均水平。

三是巨灾风险分散能力较弱、转移方式较单一。一方面，经过多年的探索，我国的巨灾保险仍处于多地试点的“碎片化”局面，大多面临池子小、风险分散度低、“大数法则”运用不充分的问题，迫切需要从更高层次进行整体统筹解决。另一方面，保险公司主要依赖再保方式对所承担的风险进行转移，且再保主要限于国内市场，转移方式相对单一，缺乏丰富的基金机制、资本市场工具等长期风险平滑和转移手段，导致在一些地区出现连年超赔现象，较难实现盈亏平衡或保本微利的目标。

四是巨灾保险市场运行出现乱象苗头。在各地试点过程中，个别地区出现了“异化”现象，突出表现是保险经纪不合理地介入巨灾保险市场，特别是在政府采购保险公司保险服务环节，导致巨灾保险业务链条延长，保险公司运营成本增加，巨灾保险市场运行受到一定干扰。

为更好发挥保险在巨灾风险管理中的积极作用，加快建设和完善我国巨灾保险制度，提出以下建议。

一是坚持政府主导。从巨灾风险的特点和多数国家的经验看，巨灾保险需坚持政府的主导地位，更好发挥政府的推动作用。在顶层设计方面，建议在各地试点的基础上，加强巨灾保险的全国性统筹规划，解决风险分散不充分的问题（各地可在全国统筹的基础上，开办具有本地特色的补充性巨灾保险）；加快巨灾保险制度体系建设，在既有制度基础上，继续推动台风等灾种的巨灾保险制度建设和实施；加快巨灾保险配套立法进程，保障巨灾保险制度运行的稳定性，提升巨灾保险在国家巨灾风险管理体系中的地位。在财政支持方面，进一步丰富对巨灾保险发展的支持形式，除加大财政资金直接投保的力度外，还可通过税收优惠、防灾减损公共设施修建等形式，放大财政杠杆效应，充分调动居民和保险公司等市场参与方的积极性。特别是对于深度贫困地区和特殊群体，可与脱贫攻坚相结合，加大财政支持的倾斜力度，确保其享受巨灾保险基本保障，防止因灾返贫。在组织实施方面，在中央和地方设立领导或协调机构，领导协调全国和地方巨灾保险工作的组织实施，并将该工作纳入对相关部门和各级政府的考核，强化协同和约束，提高巨灾保险制度实施成效。在技术支持方面，统筹巨灾风险、损失和补偿数据库建设与共享，为保险公司开发高质量巨灾精算模型、定价工具和保险产品提供支持。

二是坚持市场运作。通过市场化运作机制，可以提高资源配置效率，防止过度扩大政府责任边界，减轻公众对政府救济补偿的依赖，降低道德风险，增进社会公平。在巨灾保险投保方面，对于基本保额对应的保费，由居民与政府按一定比例分担；对于基本保额以上部分对应的保费，由居民全额自负。在巨灾保险承保方面，建议通过实施优惠政策、建立超赔保障机制和调整偿付能力监管要求等方式，进一步调动商业保险公司自营的积极性，充分利用其在专业人才、服务网络等方面的优势，开展政府支持型巨灾保险的销售理赔和纯商业型巨灾保险的创新供给。在巨灾风险分散方面，进一步优化资本市场环境，为保险公司通过发行巨灾债券、证券化巨灾风险等创新手段将风险分散到资本市场创造便利条件。

三是探索基金管理。为促进巨灾风险跨期跨区分散，扩大风险分散周期和区域，增强巨灾保险保障力度，并避免大灾年份时保险公司“赔穿”和财政预算约束弱化，建议借鉴国际经验，加快落实国务院相关意见，尽早设立全国性或区域性巨灾保险基金。在基金的资金筹集方面，可通过行政、市场和社会等多渠道筹措资金，如中央财政拨付启动资金、提取一定比例年度预算资金、划转年度救灾结余资金，保险公司无大灾年份时按一定比例结余滚存巨灾保险保费，社会捐赠资金，甚至包括世界银行等国际开发性金融组织出资等。在基金的灾种覆盖方面，可以包含地震、台风、洪涝、干旱等多类型巨灾。在基金的运作机制方面，由保险公司开展巨灾保险承保与理赔，并将承担的风险以分保的形式转移至基金，基金再把大部分风险转移至国际再保险市场，当巨灾发生时，由保险公司、再保险公司、巨灾保险基金根据损失规模进行分层赔付。

四是推动社会参与。鉴于公众巨灾保险意识薄弱所导致的巨灾保险参与和需求不足，建议加强对巨灾风险和巨灾保险的宣传，并以法律法规的形式对特定类型的巨灾作出强制性保险安排，以强化社会整体对巨灾风险的防范和巨灾保险的参与。