杜链

全球化正在成为一种不可逆转的趋势，而集技术水平、经济实力、文化传统于一体的电子政务正是以数字化形态推动的一种改革实践。各个国家也相继提出了电子政务发展观。此外，计算机网络技术发展的速度大大超前于应用能力，也为电子政务的加速发展提供了可能的条件。

面临的变革

2002年8月，随着《关于我国电子政务建设的指导意见》的出台，中国电子政务建设从宏观规划落实到具体的项目实施上，同时，也标志着中国的电子政务建设进入一个重大的转变阶段，即由局部的部门、地方的管理信息系统的建设向全局性的电子政务建设的转变。
电子政务进入新阶段的最本质的特征是和政务体制改革发生了关联。
从决策环境上看，以往的计划体制是封闭的、各自为战的、小而全的，现在的决策环境由封闭向开放转化；
从政务信息化的目标来看，过去的目标在管理信息系统上，是在原来体制流程上如何提高它的管理效率,现在由提高各自独立的部门管理效率向提高政府整体协调决策的能力转化；
从决策的信息基础上看，过去是相互分离的、以纵为主的基础，现在是信息是共享的。由相互分离的“以纵为主”，向信息共享的“以横为主”转化。
从管理结构上看，由传统的金字塔体系向扁平化转化。
目前，在电子政务的建设中不仅要正视我们将要面临的变革，同时，也要正确地正视我们所面临的问题，这些问题主要包括：
第一个是统一认识问题。对什么是电子政务的认识起点不统一，造成：多数部门对电子政务的全局性、创新性、渐进性、风险性缺乏认识。把电子政务等同于本部门信息系统建设的延伸。各自为战，彼此隔离，相互封闭，自成体系的倾向。
第二个是统一规划问题。总体规划尚未落实到工程实施的层次，尚未从工程的总体结构上确立各分系统/数据库的目标、约束和战略的有机联接，必然强化各部门建设方案的独立性（各自为政，平行推进，贪大求全，强化割据的倾向）。
第三个是统一领导问题。关系全局的基础设施建设滞后于各部门网络系统与业务的建设，致使国家对电子政务建设总体布局和进程的统一领导缺乏控制手段。
第四个是统一标准规范问题。全局性的法制化、标准化工作已明显滞后于部门信息化应用的需求。
第五个是统一政策环境问题。亟需研究制定投资渠道、政府采购、市场化运作模式等统一的政策。

规划的工作对象

规划的工作对象，即是对三个部分进行规划：起点（对电子政务如何认识），规划的层次和边界，规划的整合。
一、规划的起点：对电子政务的认识，规划的起点主要理清两个基础问题，一是电子政务的性质；二是电子政务的理念。电子政务的建设和传统的系统工程有着性质上的差别。电子政务的对象系统是处在变革、发展进程中的政务管理系统，不是一个纯客体（如铁路、机场、水库）建设的系统工程，而是一个包含主体特征的复杂的生命系统。在经济全球化全新的生存竞争的环境中，电子政务是一个集技术水准、经济实力、文化传统于一体，在不断适应环境、不断新陈代谢的演化进程中不断发育成长的有机体。因此，规划的起点就是规范电子政务的理念。
首先，电子政务的提出是以新技术革命和全球化为背景的。主要理念由网络、政府管理职能、服务公众三个要素构成，分别表述技术层次（物理层次）、职能层次（逻辑层次）、服务层次（战略层次）的工作对象。电子政务的建设是为了适应国内外环境的变动，从全局的高度组织网络建设、职能优化、服务公众三位一体、同步运行的改革实践。因此，工程的规划是以上述三个层次的有机结合为出发点的。
第二，开放的理念。在电子政务与外部环境的关系上，电子政务是政府与开放的市场环境相互改造，相互优化的吐故纳新的过程。它应是以市场为基础的以服务促监管的立场，而不是封闭环境下的“戊戌变法”。
第三，改革的理念。在“电子”和“政务”的关系上，“电子”是手段，优化政府的管理职能，更好地服务人民群众是目的。因此，电子政务的性质不是传统政务流程的电子化，而是通过信息化推动我国的政务改革。“电子”为“政务”服务是工程规划的基本立场。即从提高政府监管的有效性和为公众服务的能力评价项目和的网络化需求。
第四，全局的理念。 电子政务是一项全局性的政务创新工程。它是以各部门管理信息系统的建设为基础的，但在性质上并不等同于这些管理信息系统扩展的总和。电子政务的理念是全局性的创新理念，是以国家的立场观察各部门信息化需求，从总体上优化管理流程，并推动部门之间互联互通的过程。而不是以部门信息化的立场看待国家电子政务，不是部门信息化建设的必然结果。因此规划的立场是全局的立场，是按照部门职能的关联性整体推进、协调发展的立场。
第五，渐进的理念。电子政务是一个渐进的过程，是网络建设、职能优化、服务公众三者之间相互补充、相互渗透、相互改造、逐步成熟的长期任务，不可能一步到位。因此，工程规划也不是一成不变的，它必然在发展的过程中不断的调整和完善。
二、规划的层次和边界
电子政务规划的层次包含三个概念：概念模型，逻辑模型，物理模型。
首先要确定电子政务的概念模型。概念模型提出一个国家、民族电子政务的发展观，作为统一行动的纲领。它的主要内容，第一是确定电子政务的使命，在全球化背景下定义本国的电子政务是什么。第二，提出战略目标和原则（发展战略）。第三，明确路径的选择（个性化道路）和策略（政策措施）。第四，明确推动实施的战略性的组织属性。
其次要确定电子政务工程的逻辑模型。制定工程规划，本质上是依据对环境和目标的分析，从总体上确定可实现的信息流结构的最优组合。理论上，这个信息流的最优模型是唯一的。主要内容是：环境分析、目标分析、结构分析、资源分配。环境分析，就是分析现状和约束，识别能干什么，可能干到什么程度；目标分析，就是依据概念模型提出近期可评价的状态目标，明确要干什么，要干到什么程度；结构分析，就是由状态目标确定启动的信息结构，它的外部表现是分系统/数据库的有机结构。即回答怎么干最好的问题；资源分配，就是确定生命体新陈代谢的机制和初始投入的资源。
最后要选择电子政务工程的物理模型。 物理模型可以是多重的，按照效益/成本的原则，在多重方案中对支持逻辑结构的物理网络及软、硬件设施进行比较选择，在总体上满足基础物理层次的有效运行。

规划的思路与方法

规划的思路，按通俗的说法就是选择什么样的思路，性质是什么；它的理论背景是什么；相对于进程的战略思路是什么。
一、思路选择的性质
电子政务的建设体现了中国政府改革的个性化追求，需要借鉴世界各国的经验，但不可能完全照搬外国人的思维模式；电子政务的本质是改革，是反传统的。不可能完全依托传统的管理模式；电子政务的建设思路必须创新。
规划思路的选择，本质上是寻求通过信息化实现体制创新的路径，也可以说从信息化的视角提出政务改革的指导思想。
二、思路选择的理论背景

对进程特征的判断。从信息化的视角看待电子政务改革的指导思想，对进程特征我们做以下几个判断：一是把它看作一个生命体，作为一个复杂系统的生命体，它演化的过程是有规律的。有关信息化曾经提出过一个模型，这个模型叫四阶段模型，包括起步、扩展、定型、成熟等。一般来说，复杂系统的演化要经过这四个阶段，每个阶段的特征是不一样的，我们对这个问题的看法是，思路选择首先要全局观测，这个概念模型一定要大，要纵观全局，包括人文历史在内的所有问题都要想到。起步的过程要小，在这个阶段它一定是一个原型；第二，扩展要快。这个阶段的核心是动力机制问题，实际上就是和市场交互的问题；第三，定型阶段。就是所有业务和环境之间相互协调的水准问题。第四，成熟阶段。就是与外部环境同步运行的水准。这个是我们思路选择的第一个背景，是从一般意义上如何看待这个电子政务的进程的。
再者，电子政务的系统是一个自组织系统，在这个系统里有很多因素。进程中使它完善是一个自组织理论。这个理论里面，第一个问题就是需要初始的形式体系，这个形式里包含它基本的形式和内容。比如说，我们需要有一个平台，有国家的gdc，有专网形式，它同时需要有信息资源网的原型和业务原型之间的一种交互。通过它和外部的交换，其新陈代谢就能出现一个新形式，新内容。
对于不能预知和严格定义状态目标的复杂系统，着眼点是提取和控制决定演化的自组织要素。其要素包括：一是基本合理的初始形式原型；第二，必须是开放系统；第三，必须寻找拖动这个系统的需求动力，这个动力能够使它向着优化的方向过渡，就是我们说的需求主导与公众互动。
三、 相对于进程的战略思路
依据对象系统的性质和演化的一般规律——nolan模型，按照 “想得大，起步小，扩展快”的战略思路进行规划。将工程对应为启动、扩展、定型三个阶段实施；定型阶段现在没有法说，把启动和扩展两个阶段的基本内容尽可能的要提取和规范出来。
第一，纵观全局——想得大。目的是建立个性化的电子政务概念模型。主要工作是研究环境，信息化和全球化的挑战和机遇。研究对手，各国电子政务的经验和教训。研究自己，历史、现状、特色和比较优势。把电子政务理解为以数字化形态进行的中国文化融入全球化的改革实践，从中国文化的智慧（比较优势）中寻找、确立个性化的发展战略。
第二，确定启动原型——起步小。目的是在概念模型的基础上，建立电子政务的逻辑模型。它要有启动原型的完整结构，同时要考虑重点业务系统逻辑结构分析的方法。
启动原型的完整结构由国家电子政务基础设施的建设、重点业务系统的建设和公共环境的建设三部分构成。其中，基础设施是指建设和整合统一的电子政务网络平台、政府数据中心和安全认证中心，以支持业务运行并推动互联互通和资源共享。重点业务系统的建设是指选择一批最具主导性、相关性、可实施性的项目作为试点示范工程。公共环境的建设是指国家电子政务网络体系的建设以及相关法律法规的制定和完善，在工程起步阶段，推出试行的规范和标准。基础设施、业务系统和公共环境是原型结构运行的三个要素，需要同步建设、协调发展。
第三，扩展阶段——扩展快。起点是总结启动原型的经验教训，形成完整的工作方案、工作体制和评价体系。工作对象以应用系统的整合和信息内容建设的扩展为主线，配套发展基础设施和运行环境的建设。工作的重点是研究动力机制的有效性。
四、自组织进程中的动力要素
在原型启动、扩展、定型的每个阶段中，始终对应着系统的开放性，原型的协调性和需求动力的有效性问题。其中，在开发的市场环境里政府与公众的互动是电子政务的出发点和落脚点。；需求主导是贯穿工程建设始终的策略原则，体现了电子政务工程建设中立足国情、激活动力机制的指导思想。
需求主导提出两个原则，一是实用的原则，二是整合的原则。实用的原则是指对原型结构所选择的业务内容，必须讲求实效、效益优先，一切从国情能确切识别的、能够实现的实际需要出发，而不简单套用西方模式；整合的原则是指对原型结构所确定的初始形式，应充分尊重各部门的特征和需求，通过政策导向和动力机制的协调，推动各部门互联互通、共享资源，有步骤、有计划地实现“由线到面，网际互联，消灭孤岛”的整合目标。
适应经济全球化和科技进步加快的国际环境是电子政务建设的初衷，而实现政府与公众的一体化是电子政务的归宿。
在社会发展的医疗、卫生、就业、教育、社会保障等诸领域中，区县一级是纵横信息的交汇点，社区一级是公众需求和社会服务的集散点，整合区县的信息资源，通过建设政府的一站式服务门户与公众的需求互动，完善社区信息服务网络，是电子政务工程的重要环节。
归纳起来，电子政务建设的思路是按照复杂系统演化的一般进程“摸着石头过河”。通俗地讲，是按照中国古典哲学中“实用理性”的智慧，在管理层确立“统一战线”、“一国两制”的整合形式，在服务层确立需求主导的“农村包围城市”的有效工作内容。通过形式与内容的互动，以服务促监管，以需求动力拖动、调整对形式的改造和优化。

国家信息中心副主任 杜链